Most odbiera się papierem, ale trzyma go beton. NIK pokazuje, jak nadzór nad inwestycjami może pękać przed pierwszą awarią.

Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wyniki kontroli P/25/016 dotyczącej inwestycji mostowych. Kontrola objęła siedem jednostek samorządu terytorialnego oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Sprawdzano okres od 1 stycznia 2021 r. do pierwszego półrocza 2025 r. W materiale NIK wymieniono dziewięć inwestycji w różnych województwach, od mostu na rzece Czerna w miejscowości Żagańiec, przez most przez Mogilnicę w Kotowie, inwestycję w Łowiczu, obiekty w Czarnieckiej Górze, na trasie Krasna-Bień, w Porąbce, Trybszu, Baryczce i Porytem. Łącznie skontrolowane obiekty miały 426 metrów długości i około 6000 metrów kwadratowych powierzchni.

NIK nie zatrzymała się na ogólnym stwierdzeniu, że przy budowach były błędy. Izba opisała konkretny zestaw powtarzalnych zaniedbań: niewykonywanie badań wymaganych specyfikacjami technicznymi, brak prawidłowego nadzoru inwestorskiego, odbiory oparte na niekompletnej dokumentacji, nierzetelne dzienniki budowy, brak egzekwowania praw zamawiającego i nieprawidłowości widoczne już podczas oględzin gotowych elementów. W siedmiu z ośmiu jednostek nie zapewniono prawidłowego nadzoru inwestorskiego, wykonawczego ani autorskiego. W sześciu z ośmiu jednostek proces budowlany dokumentowano nierzetelnie. W czterech z dziewięciu inwestycji oględziny wykazały nieprawidłowy stan techniczny elementów wyposażenia obiektów.

Tu nie chodzi o spór estetyczny ani o jedną źle przykręconą tablicę. Mechanizm jest poważniejszy. Najpierw inwestor zamawia projekt i roboty. Potem wykonawca buduje, nadzór powinien kontrolować, a dokumentacja ma pokazywać, że kolejne elementy zostały wykonane zgodnie z wymaganiami. Na końcu następuje odbiór. W zdrowym systemie odbiór jest konsekwencją dowodów: badań, protokołów, zatwierdzeń materiałów, wpisów do dziennika budowy i kontroli jakości. W opisanych przez NIK przypadkach ta logika bywała odwrócona. Odbiór następował mimo braków, a dokumenty nie zawsze potwierdzały to, co powinny potwierdzać. Most stawał się więc nie tylko obiektem inżynieryjnym, ale także aktem zaufania do papierów, których kompletność sama budziła zastrzeżenia.

Lista braków wskazanych przez NIK jest konkretna. Dotyczyła między innymi warstw konstrukcyjnych nawierzchni, stali zbrojeniowej, betonu konstrukcyjnego, fundamentów i podpór. Izba wymienia brak badań równości nawierzchni, spadków, rzędnych wysokościowych, właściwości przeciwpoślizgowych, szerokości, grubości, usytuowania i wymiarów prętów zbrojeniowych, ciągłości pali wierconych, próbnego obciążenia pali, odporności betonu na mróz i penetracji wody pod ciśnieniem. To nie są ozdobniki techniczne dla inżynierów. To odpowiedzi na proste pytania: czy konstrukcja ma parametry, które powinna mieć; czy materiały są znane; czy obiekt będzie odporny na wodę, mróz, drgania i normalne zużycie; czy po kilku latach nie zacznie domagać się remontu, za który ponownie zapłaci podatnik.

W sprawie występują różne poziomy odpowiedzialności: zarządcy dróg, jednostki samorządu terytorialnego, GDDKiA, projektanci, wykonawcy, inspektorzy nadzoru, kierownicy budowy i organy prowadzące postępowania administracyjne. Nie wolno z ustaleń NIK robić automatycznego aktu oskarżenia wobec każdej z tych osób czy instytucji. Wolno natomiast powiedzieć jasno: jeżeli inwestor publiczny odbiera dokumentację niekompletną, nie egzekwuje kar umownych, nie pilnuje badań i nie wymaga pełnego operatu powykonawczego, to odpowiedzialność polityczna i administracyjna zaczyna się po stronie państwa oraz samorządu. Obywatel nie zawiera umowy z betonem. Obywatel płaci podatki i ma prawo oczekiwać, że publiczny inwestor nie będzie biernym obserwatorem własnej budowy.

Najbardziej alarmujący fragment raportu dotyczy przypadku, w którym NIK stwierdziła bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody w mieniu. Przyczyną było składowanie odpadów ziemnych i gruzu w pobliżu przyczółka mostu; przy gwałtownych opadach mogło to zagrozić konstrukcji. Po informacji od NIK kierownik jednostki podjął działania wobec posiadaczy działek, a Wody Polskie poinformowały ZDP w Nowym Targu o usunięciu materiału poza linię brzegową prawego przyczółka. To ważny szczegół: dopiero kontrola zewnętrzna uruchomiła korektę ryzyka. Pytanie brzmi, dlaczego system nadzoru wcześniej nie zadziałał tak, jak powinien.

Największa niespójność polega na tym, że wszystkie inwestycje objęte kontrolą zostały zrealizowane w terminie umownym, a wydatki na inwestycje i nadzór rozliczono prawidłowo. Na papierze więc można zobaczyć porządek: umowa, termin, faktura, rozliczenie. Dopiero głębsza kontrola pokazuje inny obraz: niepełne badania, nierzetelne wpisy, braki dokumentacyjne, nieegzekwowane obowiązki, przyjęte projekty bez wymaganych elementów. To jest klasyczna pułapka administracyjnej poprawności. System potrafi dopilnować, czy zapłacono zgodnie z ustawą o finansach publicznych, ale nie zawsze potrafi dopilnować, czy za publiczne pieniądze powstał obiekt udokumentowany tak, jak wymaga tego bezpieczeństwo.

Władza publiczna najczęściej reaguje dopiero wtedy, gdy problem da się sfotografować: pęknięcie, zamknięta droga, awaria, korek, objazd, komunikat o remoncie. Tymczasem raport NIK pokazuje mniej widowiskowy, ale groźniejszy etap: moment, w którym zaniedbanie jeszcze nie jest katastrofą, lecz już jest ryzykiem. Brak badania nie oznacza automatycznie, że most się zawali. Oznacza coś innego: państwo nie ma pełnego dowodu, że element został wykonany i sprawdzony zgodnie z wymaganiami. W sprawach infrastruktury ta różnica jest kluczowa. Katastrofa zaczyna się często od przekonania, że skoro nic się dziś nie stało, to procedura była wystarczająca.

Dla zwykłego człowieka most jest banalny do chwili, gdy znika. Codziennie przejeżdżają po nim rodzice z dziećmi, autobusy, ciężarówki, karetki, przedsiębiorcy z towarem i rolnicy z maszynami. Jeżeli most wymaga przedwczesnego remontu, obywatel płaci dwa razy: najpierw za budowę, potem za naprawę, a między jednym a drugim za objazdy, korki, stracony czas i spadek bezpieczeństwa. To dlatego kontrola NIK nie jest tylko materiałem dla inżynierów. To jest opowieść o tym, jak państwo traktuje elementarną usługę publiczną. Droga i most nie są dekoracją rozwoju. Są krwiobiegiem codziennego życia.

Inwestycje infrastrukturalne świetnie nadają się do politycznej fotografii. Jest wstęga, kask, kamizelka, mapa, tablica z dofinansowaniem i kilka zdań o rozwoju regionu. Problem polega na tym, że kamera nie widzi badań betonu, wpisów w dzienniku budowy, kompletności projektu technicznego ani tego, czy zamawiający dochodził kar umownych. Narracja sukcesu pokazuje obiekt, raport NIK pokazuje proces. I właśnie proces jest tu sednem. Jeżeli władza chce opowiadać o rozwoju, musi umieć odpowiedzieć nie tylko na pytanie, co zbudowano, ale także: kto to sprawdził, czym to potwierdził i co zrobił, gdy wykonawca albo nadzór nie spełnili warunków.

Mechanizm potencjalnej luki wygląda następująco: zamawiający koncentruje się na terminie i rozliczeniu, wykonawca prowadzi roboty, nadzór formalnie jest obecny, ale część badań i pomiarów nie zostaje wykonana albo właściwie udokumentowana. Potem pojawia się presja odbioru i zamknięcia inwestycji. Dokumentacja powykonawcza zostaje przyjęta, choć brakuje jej części elementów albo nie odzwierciedla w pełni stanu faktycznego. To nie przesądza o przestępstwie. Pokazuje jednak ryzyko, że w inwestycjach publicznych najłatwiej zgubić to, czego wyborca nie zobaczy: dowód jakości. A jeśli dowód jakości znika, kontrola społeczna staje się prawie niemożliwa.

Po pierwsze, trzeba sprawdzić, czy zarządcy dróg wykonali wnioski NIK i poprawili procedury odbiorów, badań oraz dokumentowania robót. Po drugie, warto ustalić, czy w jednostkach, które nie dochodziły kar umownych, przeprowadzono analizę odpowiedzialności służbowej. Po trzecie, potrzebna jest informacja, czy po oględzinach NIK wykonano dodatkowe przeglądy techniczne obiektów wskazanych w raporcie. Po czwarte, należy sprawdzić, czy Instytut Badawczy Dróg i Mostów przygotuje rekomendowane wzorce postępowania i czy zarządcy dróg realnie je wdrożą. Po piąte, trzeba porównać te ustalenia z wcześniejszymi kontrolami inwestycji liniowych, bo NIK wprost wskazuje, że te same grupy nieprawidłowości powtarzają się od lat.

Moim zdaniem ten raport jest ostrzeżeniem przed administracją, która myli zakończenie inwestycji z jej rzeczywistym zabezpieczeniem. Termin i rozliczenie są ważne, ale nie mogą być fetyszem. Most nie staje się bezpieczny dlatego, że faktura została opisana poprawnie, a harmonogram zamknięty. Bez badań, nadzoru i rzetelnej dokumentacji publiczny inwestor nie wie wystarczająco dużo o tym, co odbiera. A jeśli nie wie, to nie powinien udawać, że wie. Najbardziej kompromitujące w tej sprawie nie jest nawet to, że błędy wystąpiły. Najgorsze jest to, że są powtarzalne i znane. Państwo nie przegrywa wtedy z nieprzewidzianym problemem. Państwo przegrywa z własną rutyną.

Najbardziej prawdopodobny scenariusz to działania naprawcze po stronie kontrolowanych jednostek oraz miękkie wdrażanie rekomendacji NIK. Ryzyko polega na tym, że bez twardej presji sprawa rozejdzie się w korespondencji, szkoleniach i kolejnych procedurach. Tymczasem potrzebny jest prosty standard: żaden publiczny inwestor nie powinien odbierać mostu, jeśli nie ma kompletnego zestawu badań, dokumentów i potwierdzeń jakości. Jeżeli państwo potrafi wymagać od obywatela kompletnego wniosku o drobną sprawę administracyjną, tym bardziej powinno wymagać od siebie kompletnego dowodu przy inwestycji, po której codziennie jadą ludzie.

Most nie zawala się w dniu przecięcia wstęgi. Najpierw zawala się standard nadzoru, potem dokumentacja, potem odpowiedzialność. Raport NIK mówi właśnie o tym pierwszym etapie - najcichszym, najłatwiejszym do ukrycia i najtańszym do naprawy, dopóki ktoś traktuje go poważnie.