Małpki pod sztandarem zdrowia. Rząd chce zabrać gminom pieniądze i wrzucić je do NFZ, który NIK już rozliczyła z braku przejrzystości.

W wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów pojawił się projekt UD416, przygotowywany przez Ministerstwo Finansów i Gospodarki przy współpracy Ministerstwa Zdrowia. Formalny cel brzmi prosto: ograniczyć ekonomiczną dostępność alkoholu w opakowaniach do 300 ml, czyli popularnych małpek, oraz zapewnić Narodowemu Funduszowi Zdrowia większe dochody. Stawka opłaty ALK miałaby wzrosnąć czterokrotnie: z 25 zł do 100 zł za każdy pełny litr 100-procentowego alkoholu w małych opakowaniach. Rząd zakłada, że sprzedaż spadnie o 25 proc.

Najbardziej politycznie znaczący nie jest jednak sam wzrost opłaty. Najważniejsza jest zmiana kierunku pieniędzy. Dziś wpływy z opłaty ALK są dzielone po połowie: 50 proc. trafia do gmin, na terenie których prowadzona jest sprzedaż, a 50 proc. do NFZ. Projekt przewiduje przekazanie 100 proc. wpływów do Funduszu. Innymi słowy: lokalne pieniądze, które miały finansować lokalną politykę przeciwdziałania skutkom picia alkoholu, mają zostać wciągnięte do centralnego obiegu NFZ.

Na poziomie hasła jest to łatwe do sprzedania. Kto będzie protestował przeciwko temu, by pieniądze z alkoholu trafiały na zdrowie? Problem zaczyna się wtedy, gdy zestawimy projekt z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli. NIK stwierdziła, że środki z opłaty cukrowej i opłaty od alkoholu, które zasilały NFZ, w praktyce miały charakter fiskalny i stały się kolejnym źródłem finansowania ogółu świadczeń, a nie konkretnych działań zapisanych w ustawach. Co więcej, NFZ nie prowadził osobnego systemu monitorowania, ewidencjonowania i rozliczania tych środków po stronie kosztów.

Projekt UD416 mówi o kilku ruchach naraz. Po pierwsze, stawka opłaty ALK ma wzrosnąć z 25 zł do 100 zł. Po drugie, całość wpływów ma zostać dochodem budżetu NFZ. Po trzecie, rząd chce zrezygnować z przypisania gminom zadania realizacji lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu w zakresie finansowanym z tej opłaty. Po czwarte, informacje ALK i płatności mają przejść z rytmu półrocznego na miesięczny, co według projektu ma zapewnić bieżące finansowanie potrzeb Funduszu.

Projekt zawiera też elementy porządkujące dla przedsiębiorców: możliwość składania jednej informacji ALK dla wszystkich zezwoleń, odejście od wymogu opatrywania informacji wyłącznie kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz złagodzenie sankcji za nieterminowość w niektórych sytuacjach. Te fragmenty są mniej kontrowersyjne. Mogą realnie upraszczać wykonanie obowiązków. Ale nie powinny przykrywać sedna: państwo chce przesunąć strumień pieniędzy z gmin do NFZ.

W dokumentach KPRM padają konkretne liczby. Wpływy z opłaty ALK wyniosły 291,9 mln zł w 2021 r., przy czym był to pierwszy, półroczny okres działania. W 2022 r. osiągnęły 645,3 mln zł, a w 2025 r. spadły do 560,8 mln zł. Rząd wskazuje również, że mimo wprowadzenia opłaty dostępność małych opakowań alkoholu liczona siłą przeciętnego wynagrodzenia wzrosła: z 841 butelek w 2021 r. do 1026 w 2025 r. To jest mocny argument za dyskusją o cenie. Nie jest jednak automatycznym argumentem za odebraniem pieniędzy samorządom.

Raport NIK jest dla tego projektu niewygodnym lustrem. Izba zbadała lata 2021-2023 i ustaliła, że wpływy z opłaty cukrowej i alkoholowej wyniosły łącznie ponad 5,2 mld zł. W założeniu miały być dodatkowym wsparciem leczenia negatywnych skutków spożywania słodzonych napojów i alkoholu. W praktyce, według NIK, stały się źródłem finansowania ogółu świadczeń, nie celowanych działań. Nie spowodowały realnego wzrostu wydatków na te zadania.

Najmocniejszy fragment ustaleń dotyczy NFZ. NIK wskazała, że w Funduszu nie powstał osobny system monitorowania, ewidencjonowania i rozliczania środków z opłat od napojów słodzonych i alkoholowych. Pieniądze były rozpoznawalne po stronie przychodów, ale po stronie kosztów wpadały do wspólnej puli. W praktyce nie dało się ustalić, w jakiej wysokości i na jaki cel zostały przeznaczone. To jest dokładnie ten punkt, w którym projekt UD416 przestaje być neutralną korektą fiskalną, a zaczyna być testem wiarygodności państwa.

NIK podała także przykłady. Możliwe do zidentyfikowania były jedynie 50,4 mln zł przekazane przez NFZ na Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych z opłaty alkoholowej i 101,9 mln zł na pilotaż KOS-BAR z opłaty cukrowej. Izba stwierdziła, że informacje przedkładane Ministrowi Zdrowia przez Prezesa NFZ nie zawierały rzetelnych danych. Z opłaty cukrowej finansowano m.in. świadczenia dotyczące chorób niezwiązanych z niewłaściwymi praktykami żywieniowymi, a z opłaty alkoholowej leczenie uzależnień innych niż alkoholowe.

Najbardziej uderzające jest porównanie z samorządami. Według NIK do gmin z opłaty alkoholowej trafiło w latach 2021-2023 blisko 760 mln zł. Skontrolowane samorządy wydatkowały środki zgodnie z przeznaczeniem: na profilaktykę, rozwiązywanie problemów alkoholowych i integrację społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Izba pozytywnie oceniła ewidencjonowanie i wydatkowanie tych pieniędzy przez władze lokalne.

To odwraca intuicję, którą rząd próbuje sprzedać w projekcie. Gdyby raport NIK mówił: gminy marnują pieniądze, centrum musi przejąć ster, sprawa wyglądałaby inaczej. Ale raport pokazuje coś przeciwnego: samorządy w badanej próbie poradziły sobie z celowym wydatkowaniem środków, a NFZ miał problem z pokazaniem, na co dokładnie poszły pieniądze w jego części. W takiej sytuacji zabieranie gminom całego strumienia nie wygląda jak naprawa mechanizmu. Wygląda jak centralizacja mimo dowodów.

To jest politycznie niewygodne dla obecnej koalicji. Nie dlatego, że odpowiada ona za wszystkie nieprawidłowości z lat 2021-2023. Odpowiada natomiast za decyzję podejmowaną dziś, po publikacji ustaleń NIK. Jeżeli rząd zna raport, zna wnioski o wyodrębnienie ewidencji kosztów i zna pozytywną ocenę samorządów, a mimo to proponuje przesunięcie 100 proc. środków do NFZ, powinien odpowiedzieć na pytanie: gdzie w projekcie jest gwarancja, że pieniądze nie znikną ponownie w wielkiej wspólnej puli?

Mechanizm komunikacyjny jest klasyczny. Najpierw wybiera się społecznie łatwy cel: małe butelki alkoholu, kojarzone z piciem w pracy, w drodze, w ciągu dnia. Potem pada prozdrowotna obietnica: podniesiemy opłatę, ograniczymy dostępność, sfinansujemy leczenie. Na końcu pojawia się techniczny zapis, który przesuwa pieniądze z poziomu lokalnego do centralnego. Właśnie w tym miejscu obywatel powinien przestać słuchać hasła i zacząć czytać mechanizm.

Bo walka z alkoholizmem nie dzieje się wyłącznie w tabeli NFZ. Dzieje się w gminie, w szkole, w punkcie konsultacyjnym, w rodzinie, w pracy socjalnej, w lokalnym programie profilaktyki, w małej interwencji, która nie trafia na konferencję prasową. Jeśli państwo zabiera lokalne pieniądze i mówi, że centrum wyda je racjonalniej, musi udowodnić, że centrum umie je śledzić, rozliczyć i powiązać z efektem. NIK pokazała, że z tym właśnie był problem.

Projekt mówi o racjonalizacji wydatkowania środków publicznych. To słowo jest wygodne, bo brzmi jak porządek. Ale w tej sprawie racjonalizacja może oznaczać coś odwrotnego: odebranie pieniędzy temu poziomowi państwa, który według kontroli wydatkował je prawidłowo, i przekazanie ich temu poziomowi, który nie potrafił wykazać pełnego celu i efektu. Jeżeli tak wygląda racjonalizacja, to jest to racjonalizacja widziana z perspektywy centrali, nie obywatela.

Projekt UD416 dotyka też Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych. Dziś NFZ może przekazywać na jego rachunek środki w wysokości nie wyższej niż 8 proc. środków uzyskiwanych przez Fundusz w poprzednim roku z opłaty ALK. Projekt proponuje obniżenie wskaźnika do 2 proc., argumentując, że po wzroście wpływów z opłaty pozwoli to utrzymać finansowanie co najmniej na obecnym poziomie.

To brzmi logicznie matematycznie, ale wymaga kontroli politycznej. Jeśli baza wpływów wzrośnie, niższy procent może rzeczywiście dać podobną kwotę. Ale skoro równocześnie rząd zabiera gminom lokalny udział, zmienia rytm płatności, podwyższa opłatę i zasila centralny budżet NFZ, to obywatel ma prawo zapytać, czy cały projekt jest rzeczywiście ustawą o zdrowiu publicznym, czy raczej ustawą o domykaniu finansów Funduszu pod hasłem walki z małpkami.

Tu właśnie widać napięcie: alkohol jest problemem społecznym, ale pieniądze z alkoholu są też dla państwa wygodnym źródłem dochodu. Każda władza lubi daniny, które można opakować w moralnie bezpieczne uzasadnienie. Przecież nie podnosimy obciążenia, tylko dbamy o zdrowie. Nie zabieramy gminom, tylko porządkujemy system. Nie centralizujemy, tylko racjonalizujemy. Język jest miękki, ale skutek finansowy twardy.

Dla zwykłego obywatela ta sprawa nie sprowadza się do pytania, czy małpki powinny być droższe. Wielu ludzi odpowie: tak, powinny, bo alkohol w małych butelkach jest realnym problemem społecznym. Sedno jest gdzie indziej: czy pieniądze z tej opłaty rzeczywiście pójdą na profilaktykę, leczenie i lokalną pomoc, czy staną się kolejnym nieoznaczonym dochodem w wielkim budżecie NFZ.

Jeżeli rząd chce ograniczać dostępność alkoholu, musi pokazać pełen łańcuch odpowiedzialności. Ile pieniędzy wpłynie? Ile zostanie wydane na leczenie uzależnień od alkoholu? Ile na profilaktykę? Ile na świadczenia psychiatryczne? Jak mierzyć efekt? Co z gminami, które prowadzą lokalne działania i dotąd miały własne źródło finansowania? Czy dostaną rekompensatę? Czy powstanie odrębna ewidencja kosztów, której domagała się NIK? Bez tych odpowiedzi obywatel dostaje nie politykę zdrowotną, tylko fiskalny paragon z prozdrowotnym nadrukiem.

To ma też znaczenie dla samorządów. Lokalna polityka przeciwdziałania skutkom alkoholu nie jest abstrakcją. To konkretne programy, konkursy, punkty wsparcia, działania środowiskowe, współpraca z organizacjami i szkołami. Jeśli centrum zabiera środki, musi pokazać, kto przejmie te zadania i jak zostaną sfinansowane. Inaczej państwo zrobi to, co robi zbyt często: zabierze instrument na dole, a odpowiedzialność za skutki zostawi lokalnie.

Po pierwsze, projekt UD416 jest projektem ustawy z wykazu prac legislacyjnych rządu. Organem odpowiedzialnym za opracowanie jest Ministerstwo Finansów i Gospodarki, a organem współpracującym Ministerstwo Zdrowia. Planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów wskazano na III kwartał 2026 r.

Po drugie, projekt zakłada podwyższenie stawki opłaty ALK z 25 zł do 100 zł za litr 100-procentowego alkoholu w małych opakowaniach oraz przekazanie 100 proc. wpływów do NFZ. Po trzecie, obecnie wpływy są dzielone po połowie między gminy i Fundusz. Po czwarte, NIK ustaliła, że w latach 2021-2023 wpływy z opłaty cukrowej i alkoholowej w NFZ nie były po stronie kosztów wydzielone w sposób pozwalający rzetelnie ustalić ich przeznaczenie. Po piąte, NIK pozytywnie oceniła wydatkowanie środków z opłaty alkoholowej przez skontrolowane gminy.

Najpilniejsze jest sprawdzenie, czy finalny projekt ustawy będzie zawierał obowiązek osobnej ewidencji kosztów finansowanych z opłaty ALK. Bez tego rząd powtórzy błąd opisany przez NIK: pieniądze będą widoczne przy wejściu do systemu, ale niewidoczne przy wyjściu. Trzeba też sprawdzić, czy projekt realizuje wnioski NIK do Ministra Zdrowia i Ministra Finansów, zwłaszcza w zakresie wyodrębnienia kosztów, doprecyzowania informacji przekazywanych przez Prezesa NFZ i wskazania, że środki mają być dodatkowe wobec składki zdrowotnej.

Drugim punktem kontroli jest los gmin. Projekt mówi o rezygnacji z przypisania im zadania lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu w zakresie finansowanym z opłaty ALK. Trzeba ustalić, czy rząd przewiduje rekompensatę, inny strumień finansowania albo przejęcie zadań. Jeśli nie, reforma może wyglądać jak księgowe przesunięcie pieniędzy z samorządu do centrali.

Trzecim punktem jest OSR, czyli ocena skutków regulacji. Rząd zakłada 25-procentowy spadek sprzedaży małpek. Trzeba zobaczyć, na jakich danych oparto tę prognozę, jak policzono wpływ na rynek, ceny, przedsiębiorców, konsumentów i budżet NFZ oraz czy założono efekt przesunięcia konsumpcji do większych opakowań albo innych rodzajów alkoholu. W polityce alkoholowej nie wystarczy podnieść opłatę. Trzeba jeszcze wiedzieć, co zrobi człowiek po drugiej stronie lady.

Zastrzeżenie prawne jest tu ważne: projekt UD416 sam w sobie nie przesądza, że środki z opłaty ALK zostaną wydane niezgodnie z przeznaczeniem. Materiał wskazuje na ryzyko systemowe wynikające z ustaleń NIK oraz na potrzebę wprowadzenia przejrzystych mechanizmów rozliczania, zanim pieniądze zostaną w pełni przesunięte z poziomu gmin do NFZ.

Moim zdaniem ten projekt ma w sobie coś, co dobrze pokazuje styl obecnej władzy: moralnie mocne hasło, administracyjnie wygodny transfer i niedopowiedziany rachunek dla lokalnej polityki społecznej. Walka z alkoholem w małych butelkach jest potrzebna. Ale podniesienie opłaty nie powinno być przepustką do tego, by pieniądze zniknęły w centralnym budżecie Funduszu bez twardej ewidencji i bez jasnego związku z celem.

Rząd może powiedzieć: NFZ ma rosnące wydatki, leczenie uzależnień kosztuje, więc pieniądze muszą trafić tam, gdzie są pacjenci. To brzmi rozsądnie do momentu, w którym czytamy NIK. Bo NIK nie powiedziała: dajcie więcej pieniędzy do tej samej nieprzejrzystej puli. NIK powiedziała: trzeba wskazać, że środki są dodatkowe, prowadzić wyodrębnioną ewidencję, doprecyzować sprawozdawczość i wyeliminować mechanizmy słabego nadzoru. Projekt, który zabiera gminom pieniądze, powinien najpierw pokazać, że te warunki spełnia.

Najłatwiej jest podnieść opłatę i nazwać to zdrowiem. Trudniej zbudować system, w którym obywatel widzi, że pieniądz z konkretnej daniny finansuje konkretną profilaktykę, konkretne leczenie, konkretną pomoc. Państwo, które chce walczyć z alkoholem, nie może zachowywać się jak księgowy szukający wolnego strumienia dochodów. Bo wtedy profilaktyka staje się dekoracją, a małpka staje się tylko kolejnym sposobem na łatanie centralnej kasy.

Jeżeli rząd naprawdę chce leczyć skutki alkoholu, powinien zacząć od przejrzystości pieniędzy. Bez tego czterokrotnie wyższa opłata będzie wyglądała nie jak polityka zdrowotna, lecz jak fiskalna operacja wykonana pod szyldem troski o zdrowie.