119 miliardów w nieprawidłowościach. KAS pokazuje rachunek, którego państwo nie może zamieść pod dywan.

Najważniejsze pytanie po komunikacie KAS nie brzmi tylko: ile pieniędzy publicznych objęto nieprawidłowościami. Brzmi: czy państwo potrafi przejść od audytu i zawiadomień do realnej odpowiedzialności osób oraz instytucji, które dopuściły do wydatkowania środków poza zasadami gospodarności, prawa i nadzoru.

KAS podała, że objęła działaniami audytowymi w zakresie środków publicznych 166 podmiotów. Łączna kwota nieprawidłowości wyniosła ponad 119 mld zł. Według komunikatu dyrektorzy izb administracji skarbowej złożyli 245 zawiadomień do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa na kwotę ponad 105 mld zł oraz 126 zawiadomień do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. KAS zapowiedziała również możliwość składania kolejnych zawiadomień. Te liczby mają znaczenie, ale równie ważna jest struktura: w wykazie audytowanych podmiotów są ministerstwa, fundacje, stowarzyszenia, państwowe osoby prawne, urzędy centralne, agencje wykonawcze, państwowe jednostki organizacyjne, instytuty, spółki celowe, fundusze celowe, uczelnie i spółki prawa handlowego.

Skala, której nie da się opowiedzieć jednym zdaniem W załączniku KAS wskazano m.in. 17 ministerstw, 60 fundacji, 23 stowarzyszenia, 8 państwowych osób prawnych, 9 urzędów i organów centralnych, 3 agencje wykonawcze, 6 państwowych jednostek organizacyjnych, 5 państwowych jednostek budżetowych, 6 instytutów kultury, 3 instytuty badawcze, 5 spółek celowych i 4 państwowe fundusze celowe. Już ta mapa pokazuje, że sprawa nie jest jednym incydentem ani jednym resortowym potknięciem. To przekrój przez państwo: pieniądze publiczne płynęły przez instytucje centralne, organizacje pozarządowe, fundusze, spółki i podmioty wykonujące zadania publiczne. Jeśli w tak szerokiej strukturze powtarzają się podobne typy nieprawidłowości, problemem nie jest wyłącznie konkretny podpis pod jedną umową. Problemem jest system kontroli, który zbyt późno widzi, zbyt słabo reaguje albo nie egzekwuje prostych zasad.

KAS wymienia katalog nieprawidłowości: naruszenie zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz innej pomocy publicznej, wydatkowanie środków sprzecznie z planem finansowym, nieuzasadnione ekonomicznie tworzenie instytucji publicznych i podmiotów na określone potrzeby, używanie rezerwy budżetowej i celowej niezgodnie z warunkami, wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, działanie bez podstawy prawnej, tworzenie przepisów na określone potrzeby, niegospodarność oraz niezabezpieczenie interesów Skarbu Państwa. Ten katalog brzmi sucho, ale jego sens jest prosty: pieniądze publiczne nie zawsze pracowały na cel, dla którego zostały przyznane; mechanizmy nadzoru nie zawsze chroniły budżet; a decyzje wydatkowe czasem wyglądały na podporządkowane potrzebie chwili, nie standardowi państwa.

Najgroźniejszy mechanizm w takich sprawach polega na rozmyciu odpowiedzialności. Najpierw pojawia się publiczny cel: pomoc, promocja, bezpieczeństwo, zdrowie, kultura, cyfryzacja, rozwój, inwestycja albo program społeczny. Potem pieniądze przechodzą z resortu do agencji, funduszu, fundacji, instytutu, spółki lub wykonawcy. Następnie powstają umowy, aneksy, rozliczenia, sprawozdania i raporty. Na końcu, gdy audyt pokazuje nieprawidłowość, każdy może wskazywać inny fragment łańcucha: ktoś przyznał środki, ktoś je rozliczył, ktoś zatwierdził fakturę, ktoś nie dopilnował zwrotu, ktoś nie naliczył kary, ktoś nie miał narzędzi, ktoś działał na podstawie polecenia, ktoś uważał, że to standard. W takim układzie pieniądz ma wielu opiekunów, ale odpowiedzialność bywa sierotą.

W wykazie zawiadomień do prokuratury znalazły się sprawy o bardzo różnym ciężarze i charakterze. Przy Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa wskazano m.in. zawiadomienie dotyczące szkody majątkowej wielkich rozmiarów na kwotę ponad 200 mln zł, związanej według opisu z brakiem nadzoru nad utworzoną spółką inwestycyjną, oraz odrębne zawiadomienie o nieprawidłowościach przy nabywaniu udziałów i akcji oraz niewystarczającym nadzorze nad spółkami, z kwotą co najmniej ponad 1 mld zł. W przypadku Centrum Zasobów Cyberprzestrzeni Sił Zbrojnych załącznik opisuje zawiadomienie dotyczące przetargu na sprzęt informatyczny na ponad 229 mln zł. W Ministerstwie Zdrowia wskazano m.in. zawiadomienie dotyczące analizy zapotrzebowania na szczepionki COVID-19 i kwoty ponad 7,8 mld zł. W Ministerstwie Klimatu i Środowiska pojawia się pozycja dotycząca nadzoru nad gospodarowaniem dochodami ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na kwotę ponad 86,6 mld zł. To są przedmioty zawiadomień i ustaleń audytowych, nie wyroki. Ale sama skala sprawia, że nie można traktować ich jak administracyjnego szumu.

Podejrzenie nie polega na tym, że każde zawiadomienie dowodzi przestępstwa. Tego nie wolno pisać i tego komunikat KAS nie przesądza. Podejrzenie dotyczy mechanizmu państwa. Jeśli w oficjalnym materiale pojawiają się setki zawiadomień, dziesiątki typów podmiotów i kwoty liczone w miliardach, to obywatel ma prawo zapytać, jak działały bieżące kontrole wewnętrzne. Gdzie byli dysponenci części budżetowych? Gdzie były komórki finansowe? Gdzie był nadzór właścicielski? Gdzie były rady, zarządy, komisje konkursowe i osoby odbierające sprawozdania? Audyt po latach jest potrzebny, ale państwo nie może uznać go za sukces sam w sobie. Sukcesem byłoby doprowadzenie do tego, by podobne mechanizmy nie powtarzały się przy następnej transzy pieniędzy.

Największa niespójność jest polityczna i instytucjonalna. Władza często mówi o trosce o pieniądze publiczne, o dyscyplinie budżetowej i o odpowiedzialności podatników. Tymczasem oficjalny komunikat pokazuje państwo, w którym pieniądze mogły trafiać do systemów dotacyjnych, funduszy, instytucji i programów bez wystarczająco twardej kontroli celu, podstawy prawnej, racjonalności i rozliczenia. Obywatel słyszy przy małych sprawach, że brak jednego załącznika blokuje wniosek. Przy wielkich sprawach widzi, że setki milionów i miliardy mogły krążyć w mechanizmach, których poprawność dopiero później trzeba kierować do prokuratury albo rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Ta dysproporcja jest politycznie toksyczna.

Komunikat KAS można opowiedzieć na dwa sposoby. Pierwszy jest wygodny dla władzy: państwo rozlicza, audytuje, wykrywa i składa zawiadomienia. Drugi jest mniej komfortowy: skoro trzeba składać 245 zawiadomień do prokuratury i 126 do rzecznika dyscypliny finansów publicznych, to znaczy, że system wydatkowania pieniędzy publicznych był dziurawy w wielu miejscach. Narracja rozliczenia nie może przykryć narracji przyczyny. Nie wystarczy pokazać tabeli i powiedzieć, że teraz działa kontrola. Trzeba odpowiedzieć, dlaczego kontrola nie działała wcześniej albo dlaczego nie zatrzymała wydatków w momencie, gdy ryzyko było widoczne. Inaczej audyt staje się politycznym zdjęciem po pożarze, a nie naprawą instalacji.

Dla obywatela 119 mld zł brzmi abstrakcyjnie, ale skutki są bardzo konkretne. Każda złotówka wydana niecelowo, niegospodarnie albo bez zabezpieczenia interesu Skarbu Państwa to złotówka, której nie ma na leczenie, szkoły, drogi, bezpieczeństwo, usługi publiczne albo niższe obciążenia. Nawet jeśli część zawiadomień zakończy się odmową wszczęcia, umorzeniem albo inną oceną organów ścigania, sam audyt pokazuje ryzyko kultury wydatkowania, w której pieniądz publiczny traktowany jest jak zasób do szybkiego rozdysponowania, a nie jak środki obywateli wymagające ostrożności większej niż prywatny budżet. Państwo, które wymaga od ludzi rachunków i terminów, samo musi umieć pokazać rachunki, sens i odpowiedzialność.

Taki mechanizm potencjalnej luki wygląda następująco: najpierw tworzy się program, fundusz albo konkurs z atrakcyjną nazwą i politycznie nośnym celem. Potem środki przechodzą do podmiotów, które formalnie realizują zadanie, ale nadzór nad sensem ekonomicznym, legalnością i efektywnością jest słaby albo rozproszony. Kolejny etap to rozliczanie na podstawie dokumentów, które potwierdzają wydanie pieniędzy, ale nie zawsze potwierdzają realną wartość publiczną. Na końcu audyt ustala, że dotację wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, że zamówienie mogło być podzielone, że rezerwa została użyta poza warunkami, że nie naliczono kar albo że brakuje podstawy prawnej. To nie przesądza o winie konkretnych osób. Pokazuje jednak schemat, w którym formalny obieg dokumentów może wyprzedzać realny nadzór.

Po pierwsze, trzeba ustalić status każdego z 245 zawiadomień do prokuratury: wszczęcie, odmowa, umorzenie, akt oskarżenia albo inne rozstrzygnięcie. Po drugie, potrzebna jest jawna informacja o losach 126 zawiadomień do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Po trzecie, należy sprawdzić, czy odzyskiwane są środki, które według audytów powinny wrócić do budżetu lub dysponentów. Po czwarte, konieczna jest odpowiedź, czy dysponenci części budżetowych zmienili procedury przyznawania i rozliczania dotacji. Po piąte, trzeba pokazać obywatelowi nie tylko liczbę zawiadomień, ale także mapę odpowiedzialności: które instytucje zawiodły, jakie osoby miały nadzór i jakie zabezpieczenia wprowadzono.

Moim zdaniem komunikat KAS jest jednym z tych dokumentów, które w normalnym państwie powinny wywołać nie konferencję triumfu, lecz serię twardych pytań. Owszem, dobrze, że audyty są prowadzone i że zawiadomienia trafiły do właściwych organów. Ale samo wykrycie nieprawidłowości nie jest jeszcze naprawą państwa. Jeżeli kwoty idą w dziesiątki miliardów, a mapa podmiotów obejmuje tak wiele segmentów administracji i sektora publicznego, to mamy do czynienia nie z jednym zepsutym trybem, lecz z maszyną, w której zbyt wiele zabezpieczeń zadziałało po czasie. Władza, która chce mówić o rozliczaniu, musi pokazać następny krok: nie tylko kto dostał zawiadomienie, ale kto odzyska pieniądze, kto zmieni procedury i kto poniesie odpowiedzialność za nadzór.

Najbliższy etap powinien być prosty do monitorowania: aktualizacja wykazów, statusy postępowań, decyzje rzecznika dyscypliny finansów publicznych, kwoty odzyskane lub zabezpieczone oraz zmiany proceduralne w resortach i instytucjach. Jeżeli za kilka miesięcy obywatel zobaczy tylko kolejne liczby, a nie realne skutki, sprawa zamieni się w jeszcze jeden przykład polityki audytu bez polityki odpowiedzialności. Państwo nie może działać tak, że najpierw przez lata przelewa środki, potem publikuje tabelę z nieprawidłowościami, a następnie liczy, że sama skala zrobi wrażenie. Wrażenie to za mało. Tu potrzebna jest egzekucja.

119 miliardów nieprawidłowości to nie tylko liczba. To lustro podstawione państwu. Jeśli po takim audycie zostaną tylko komunikaty, wykazy i polityczne deklaracje, obywatel zapamięta prosty wniosek: w Polsce brak załącznika może zatrzymać zwykłego człowieka, ale brak nadzoru nad miliardami zbyt często zatrzymuje się dopiero na etapie zawiadomienia.