Podejrzenie nie może zastępować procedury. RPO punktuje lukę w Niebieskich Kartach.

Procedura „Niebieskie Karty” powstała po to, żeby państwo nie było bierne wobec przemocy domowej. To cel bezdyskusyjny. Kiedy w domu pojawia się przemoc, instytucje muszą reagować szybko, bez udawania, że sprawa jest wyłącznie prywatnym konfliktem. Problem zaczyna się jednak wtedy, gdy narzędzie interwencyjne zaczyna wpływać na wolności i prawa jednostki, a ustawodawca nie daje uczestnikom procedury wystarczająco jasnych gwarancji procesowych.

Właśnie o tym jest wystąpienie RPO do Pełnomocniczki Rządu ds. Równości Katarzyny Kotuli. Rzecznik nie neguje sensu ochrony osób doznających przemocy. Przeciwnie, podkreśla znaczenie systemowej pomocy. Ale wskazuje, że w państwie prawa skuteczność nie może być budowana kosztem elementarnych zabezpieczeń dla osoby, wobec której istnieje podejrzenie stosowania przemocy. Podejrzenie nie jest wyrokiem. Procedura pomocowa nie może działać jak miękki substytut rozstrzygnięcia.

3 czerwca 2026 r. Biuro RPO opublikowało informację o piśmie Marcina Wiącka do Pełnomocniczki Rządu ds. Równości. Rzecznik wrócił do problemów procedury „Niebieskie Karty” po wcześniejszych uwagach z 2024 r. Tym razem akcent padł na trzy sprawy: udział profesjonalnego pełnomocnika, dostęp do dokumentacji oraz ograniczoną możliwość zaskarżania skierowania do programów korekcyjno-edukacyjnych lub psychologiczno-terapeutycznych.

RPO wskazał, że procedura realnie oddziałuje na sytuację człowieka. Może wpływać na jego dobre imię, relacje rodzinne, kontakty z instytucjami i dalsze działania prawne. W małych społecznościach sam fakt objęcia taką procedurą może prowadzić do stygmatyzacji. To jest rdzeń problemu: państwo formalnie mówi o działaniach pomocowych i niewładczych, ale praktyczny skutek może być odczuwany przez obywatela jak bardzo poważna ingerencja.

Bezpośrednim adresatem pisma jest Pełnomocniczka Rządu ds. Równości Katarzyna Kotula. Polityczna odpowiedzialność obecnej władzy polega nie na tym, że sama stworzyła wszystkie sporne przepisy, lecz na tym, że dostała od RPO precyzyjnie opisany problem i musi zdecydować, czy system zostanie naprawiony. Wcześniejsze regulacje pochodzą z okresu sprzed obecnego rządu, ale obecny rząd nie może zasłaniać się dziedziczeniem, kiedy problem działa dziś.

W sprawie występują także Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zespoły interdyscyplinarne, grupy diagnostyczno-pomocowe, samorządy, policja, pomoc społeczna, placówki ochrony zdrowia, szkoły i inne podmioty włączane w przeciwdziałanie przemocy domowej. To rozproszony system, dlatego wymaga szczególnie jasnych reguł. Im więcej instytucji dotyka jednej sprawy rodzinnej, tym mniej miejsca powinno być na uznaniowość.

Po pierwsze, procedura „Niebieskie Karty” może zostać wszczęta bez zgody osoby doznającej przemocy i bez zgody osoby, wobec której istnieje podejrzenie stosowania przemocy. Po drugie, rozporządzenie Rady Ministrów z 6 września 2023 r. reguluje terminy i tryb działania: formularz trafia do zespołu interdyscyplinarnego, następnie do grupy diagnostyczno-pomocowej, a pierwsze posiedzenie grupy powinno odbyć się niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni roboczych od otrzymania formularza.

Po trzecie, rozporządzenie przewiduje dostęp do dokumentacji w zakresie dotyczącym osoby objętej procedurą, ale po uzyskaniu zgody zespołu interdyscyplinarnego. RPO zwraca uwagę, że obecna konstrukcja budzi wątpliwości, bo nie określa jasnego trybu ani formy odmowy. Po czwarte, RPO podnosi problem reprezentacji przez adwokata albo radcę prawnego. W ocenie MRPiPS, przywołanej przez Rzecznika, nie ma prawnych przesłanek wyłączenia takiej reprezentacji przed grupą diagnostyczno-pomocową. Pełnomocniczka Rządu ds. Równości prezentowała jednak stanowisko, że zespół i grupa nie są urzędami, przed którymi profesjonalni pełnomocnicy byliby uprawnieni do reprezentowania stron.

Po piąte, RPO wskazuje na ograniczoną możliwość zaskarżania skierowania osoby objętej procedurą do udziału w programach korekcyjno-edukacyjnych albo psychologiczno-terapeutycznych. Sądy administracyjne odmawiają obejmowania tych działań swoją kognicją, uznając działania zespołów interdyscyplinarnych za sferę działań prawnych niewładczych. Dla obywatela brzmi to jak paradoks: instytucja może wejść w jego życie, ale potem twierdzi się, że to nie jest klasyczna decyzja, którą można normalnie zaskarżyć.

Największa luka nie polega na tym, że państwo reaguje na podejrzenie przemocy. Państwo musi reagować. Luka polega na tym, że reakcja może wytworzyć skutki społeczne, rodzinne i instytucjonalne, a osoba objęta podejrzeniem nie ma zawsze jasnego zestawu narzędzi, by zrozumieć sprawę, zobaczyć dokumenty, uporządkować własne stanowisko i poddać działania instytucji skutecznej kontroli.

W tym miejscu zaczyna się patologia proceduralna: język ochrony przykrywa brak równowagi między szybkością interwencji a gwarancjami procesowymi. Jeżeli człowiek nie ma pewności, czy może korzystać z pełnomocnika, jeśli dostęp do dokumentów zależy od zgody zespołu, jeśli nie ma precyzyjnego trybu odmowy, a sąd administracyjny może powiedzieć, że to nie jest sprawa dla niego, to obywatel zostaje w korytarzu między instytucjami. Każda instytucja ma swoje zadanie, ale nikt nie daje mu pełnego, czytelnego mechanizmu obrony przed błędem.

Mechanizm można opisać prosto. Najpierw pojawia się zgłoszenie albo podejrzenie przemocy. Następnie uprawniona instytucja wypełnia formularz „Niebieska Karta - A”. Dokument trafia do zespołu interdyscyplinarnego, potem do grupy diagnostyczno-pomocowej. Grupa analizuje sytuację, prowadzi rozmowy, dokumentuje działania, może wnioskować o skierowanie osoby do programu korekcyjno-edukacyjnego albo psychologiczno-terapeutycznego.

Na papierze jest to system pomocy i koordynacji. W praktyce dla osoby objętej podejrzeniem może to oznaczać bardzo poważną zmianę statusu w relacji z rodziną, sąsiadami, szkołą, ośrodkiem pomocy społecznej czy policją. Instytucje zaczynają działać w oparciu o dokumenty, do których dostęp może być ograniczony. W dokumentach pojawia się nazwa roli: osoba stosująca przemoc. Nawet jeśli sprawa później nie zostanie potwierdzona, sama etykieta może pracować w lokalnej pamięci dłużej niż cała procedura.

RPO już wcześniej zwracał uwagę, że sama zmiana języka z „osoby, wobec której istnieje podejrzenie” na „osobę stosującą przemoc” może mieć skutek stygmatyzujący, jeśli na danym etapie chodzi jeszcze o podejrzenie, a nie potwierdzone ustalenie. To nie jest akademicka uwaga o słowach. W procedurach publicznych słowa tworzą status. A status potrafi uruchomić konsekwencje, których nie da się cofnąć jednym pismem.

Najwygodniejsza narracja w tej sprawie brzmi: skoro chodzi o przemoc domową, nie wolno osłabiać procedury. To brzmi moralnie mocno, ale jest fałszywą alternatywą. Pytanie RPO nie brzmi: ochrona ofiar albo prawa osoby podejrzanej. Pytanie brzmi: jak zbudować ochronę ofiar tak, żeby państwo nie produkowało procedury poza realną kontrolą. To klasyczny moment, w którym władza może zasłonić się dobrym celem.

Dobry cel nie wystarcza. Państwo prawa sprawdza się właśnie przy dobrych celach, bo wtedy najłatwiej obywatelowi powiedzieć: nie przeszkadzaj, procedura działa dla większego dobra. Tyle że większe dobro nie zwalnia państwa z obowiązku ustawowej precyzji. Jeżeli kompetencje instytucji ingerują w wolności i prawa, muszą mieć wyraźną podstawę i kontrolę. Manipulacyjny mechanizm polega tutaj na przeniesieniu sporu z jakości procedury na emocjonalną obronę jej celu. Kto pyta o gwarancje procesowe, może zostać przedstawiony jako ktoś, kto utrudnia walkę z przemocą. To intelektualnie wygodne i obywatelsko niebezpieczne. RPO pokazuje, że można jednocześnie chronić osoby doznające przemocy i wymagać od państwa precyzyjnych reguł wobec osób objętych podejrzeniem.

To ważne dla każdej osoby, która kiedykolwiek może znaleźć się w sporze rodzinnym, sąsiedzkim albo instytucjonalnym. Procedury ochronne muszą działać szybko, ale szybkość nie może oznaczać prawnej mgły. Jeżeli państwo może wejść w najbardziej intymną sferę życia człowieka, to obywatel musi wiedzieć, co mu zarzucono, jakie dokumenty powstały, kto o nich decyduje, jak może się wypowiedzieć, czy może korzystać z pomocy prawnika i gdzie może skutecznie zakwestionować błąd.

To ważne również dla osób doznających przemocy. Procedura wadliwa nie jest silniejsza, tylko bardziej podatna na podważanie. Im mniej jasne są prawa uczestników, tym łatwiej później atakować cały system jako uznaniowy. Ochrona ofiar potrzebuje nie tylko empatii i interwencji. Potrzebuje także prawnej jakości, bo tylko taka jakość daje trwałość decyzjom instytucji.

Po pierwsze, potrzebna jest publiczna odpowiedź Pełnomocniczki Rządu ds. Równości na pismo RPO: czy rząd widzi potrzebę ustawowego doprecyzowania udziału pełnomocnika w procedurze. Po drugie, trzeba sprawdzić, czy dostęp do dokumentacji będzie opisany w sposób realny: forma wniosku, termin odpowiedzi, podstawa odmowy, środek zaskarżenia i zakres udostępnianych informacji.

Po trzecie, wymaga kontroli mechanizm kierowania do programów korekcyjno-edukacyjnych i psychologiczno-terapeutycznych. Jeżeli dla obywatela jest to istotny skutek procedury, a sądy administracyjne nie widzą tu klasycznej sprawy administracyjnej, ustawodawca powinien jasno wskazać, jaka kontrola przysługuje. Po czwarte, trzeba przeanalizować język ustawy i formularzy, aby odróżniał podejrzenie od ustalenia. Państwo nie może etykietować człowieka szybciej, niż potrafi udowodnić swoje rozpoznanie.

Moim zdaniem ta sprawa jest jednym z tych testów, na których widać prawdziwy stosunek władzy do obywatela. Nie w wielkich deklaracjach o prawach człowieka, tylko w małej procedurze, gdzie ktoś dostaje etykietę, wpis do dokumentacji i kontakt z kilkoma instytucjami naraz. Jeśli rząd naprawdę chce budować państwo wrażliwe społecznie, musi zrozumieć, że wrażliwość bez procedury może stać się uznaniowością.

Najgorszą odpowiedzią byłoby udawanie, że pytanie o gwarancje procesowe osłabia walkę z przemocą. Ono ją wzmacnia. Państwo, które działa po omacku, krzywdzi podwójnie: może nie ochronić realnej ofiary i może skrzywdzić osobę błędnie opisaną w procedurze. Oba błędy niszczą zaufanie do instytucji. Oba są polityczną odpowiedzialnością władzy, która ma narzędzia, by przepisy poprawić.

Jeżeli rząd nie odpowie ustawowo, problem będzie wracał w skargach do RPO, sporach lokalnych, sprawach rodzinnych i próbach kwestionowania działań zespołów interdyscyplinarnych. Im więcej takich spraw, tym większa presja na sądy i instytucje, które dziś funkcjonują w niejednoznacznej przestrzeni. W praktyce może to oznaczać chaos: różne gminy, różne zespoły, różne praktyki dostępu do dokumentów i różne reakcje na obecność pełnomocnika.

Jeżeli rząd podejmie temat poważnie, można doprecyzować ustawę bez osłabiania ochrony osób doznających przemocy. Można jasno opisać rolę pełnomocnika, zasady wglądu w dokumenty, tryb odmowy, minimum kontroli i język odróżniający podejrzenie od potwierdzonego ustalenia. To nie byłaby kosmetyka. To byłoby domknięcie procedury, która dziś ma mocny cel, ale zbyt miękkie zabezpieczenia.

Państwo nie może mówić obywatelowi: procedura jest niewładcza, więc nie masz pełnej ochrony, a jednocześnie używać tej procedury do spraw, które dotykają jego godności, rodziny i reputacji. Podejrzenie wymaga reakcji. Ale reakcja bez gwarancji procesowych nie jest sprawnym państwem. Jest państwem, które pomyliło szybkość z jakością.